鲜有人知：潘功胜是中国新一代票据市场建设的主推者和实践者

2023年7月1日下午，中央宣布：潘功胜任中国人民银行党委书记。各路媒体或繁或简，迅速报道了这位金融学者型领导多年来的从业不凡经历和主要工作建树，但均未提及他分管票据业务方面的相关贡献。事实上，潘功胜还是我国票据市场新一代基础设施建设的主推者和实践者。

早在2016年3月9日，潘功胜就向媒体首次透露，央行正在抓紧推动建设全国统一的票据市场，并明确表示建设电子票据交易系统，将有利于提高票据市场交易效率，降低票据市场交易成本和交易风险。2016年12月8日，上海票交所成立，潘功胜亲临现场，代表人总行致辞祝贺（详见原文链接一），同日《金融时报》发表了他的署名文章《中国票据市场的发展与规范》（详见原文链接二）。

从防范风险和规范发展的角度出发，潘功胜对我国票据中介市场十分关注与了解。在《中国票据市场的发展与规范》一文中专段论述，一方面指出“在票据市场信息不透明的情况下，票据中介通过信息搜集、信息交互等手段为交易双方进行信息撮合，促进票据交易达成，对改善市场信息不对称、促进价格发现、活跃市场交易、提高市场效率发挥了一定的积极作用。”同时又指出“当前的票据中介市场呈现地下经营的民间中介与地方相关部门批准或工商登记注册的中介并存的局面，资质良莠不齐。受利益驱使，部分票据中介经营不规范，扰乱了市场秩序，增加了风险隐患。票据中介业务亟待规范。”

为此潘功胜强调“应坚持问题导向和目标导向，针对潜在问题和制度障碍，注重顶层设计和统筹安排，使票据市场真正成为规范、统一的货币市场的组成部分，更好地服务我国经济金融的改革发展。”

在上海票交所开业致辞中，潘功胜再次强调“完善票据市场制度建设，规范票据中介行为，成为中国票据市场规范发展的重点内容。”

2023年2月10日，人民银行召开金融市场工作会议，潘功胜出席会议并作重要讲话。票据业务方面，会议要求“促进货币市场平稳运行，持续规范票据市场发展，推动修订票据法”。事隔20年之后，票据法修订终于又重新提上议程。

潘功胜对票据业务创新工作，特别是供应链票据产品创新十分重视。在《中国票据市场的发展与规范》一文中也有专段论述“推动票据市场有序创新。随着票据市场体系不断完善，进一步推动票据创新业务规范化和票据市场参与主体多元化。发展适应现代企业资金融通与管理和监管要求的票据创新产品，规范有序发展票据投资业务、票据资产证券化业务、票据资管业务等创新业务。顺应票据市场成为货币市场组成部分以及票据业务跨市场、跨区域的发展趋势，引进更加多元化的票据市场参与主体，推动非银行金融机构以及金融产品等符合条件的机构投资者依法合规参与票据市场”。

2021年8月27日上午，上海票据交易所通过线上直播形式举办供应链票据平台上线发布会暨签约仪式。潘功胜通过视频形式致辞。

潘功胜指出，供应链金融创新发展是金融供给侧结构性改革和支持中小微企业融资的重要路径。人民银行将供应链票据作为推动供应链金融创新发展的重点工作。供应链票据通过票据流转模式和系统运行逻辑的创新，使得票据与供应链企业之间的交易往来更加紧密耦合，信息透明度更高，信用和风险识别机制更加清晰，更好发挥了票据对推动供应链金融发展的优势作用。

潘功胜要求，参与供应链票据业务的各家机构深化信息协同效应和科技赋能，建立完善的企业身份、交易关系真实性等信息识别和核验机制，做好票据信息与供应链信息的匹配，确保供应链票据的真实交易关系；严格遵守信息平台的职能定位和业务范围，健全风险防控机制，保障各项业务合规有序开展。票交所发挥好票据市场基础设施的作用，把供应链票据平台建设好、运营好，不断完善系统功能，提高业务受理效率和便利性，为市场成员提供安全稳定高效的技术和服务支持，建立更加完善、智能、高效的票据市场安全网，为供应链金融创新和规范发展发挥更大作用。

为原汁原味体会潘功胜在票据业务方面的工作指导，我们将他的两篇文章原文刊登，供大家共同学习与思考！

原文链接一：

潘功胜副行长在上海票交所开业仪式上的讲话 

尊敬的周波副市长，易会满董事长，牛锡明董事长，吉晓辉董事长，尊敬的各位来宾：

 大家上午好！

 今天上海票据交易所正式成立，这是我国票据市场发展过程中的一项重要事件。我受周小川行长的委托,代表中国人民银行，向上海票据交易所表示热烈祝贺！

 在上海票据交易所的酝酿和筹备过程中，马凯副总理、周小川行长多次听取我们的汇报，给予具体指示。上海市委、市政府协调各方资源，全面保障票交所的筹建与落户，韩正书记、杨雄市长多次指示，周波副市长、金融办郑杨主任、汤志平书记也做了很多协调工作。工商银行、农业银行、浦发银行等股东单位从技术、人员、场地、后勤保障等各方面提供了巨大的支持。在我们的筹建过程中，工商银行调动上百名科技人员，与筹备组一起完成筹备工作最核心的内容，就是票据交易系统的设计和搭建。同时，感谢人民银行各位同事，在周行长的领导下，我和其它副行长共同推动这项工作，支付司、市场司、办公厅、人事司、会计司、货政司、科技司等给予了大力支持。因为大家的群策群力，使这个梦想变为现实。筹备组成立半年来，筹备工作是非常高效的，筹备组的同志在徐忠组长的领导下，加班加点高效完成了筹备工作。借此机会，向大家表示诚挚的感谢！

中国票据市场经过三十多年的实践探索，已经成为金融市场体系的重要组成部分，市场规模和市场参与主体不断扩大，各项票据创新工作不断推进，有力支持了实体经济特别是中小企业持续健康发展。

近年来，我国票据市场持续发展，规模快速扩大，票据市场在快速发展过程中也存在市场透明度低、交易效率不高、基础设施发展滞后、部分金融机构内控薄弱以及票据中介风险累积等问题。强化金融机构票据业务的内控管理，提高票据业务的电子化水平，增强市场透明度，完善票据市场制度建设，规范票据中介行为，成为中国票据市场规范发展的重点内容。

从国内外经验看，金融市场基础设施建设是保障市场安全高效运行的关键。相比其他金融市场，票据市场的基础设施建设相对滞后，不仅影响资源配置效率，也不利于相关风险的监测和防范，成为制约票据市场发展的短板。

根据中央的决策部署，人民银行加强票据市场顶层设计，建设全国统一的票据交易平台。这将有利于增强市场透明度、提高市场效率、防范票据市场风险，也将在完善中央银行金融调控、改进货币政策传导机制、防范化解系统性金融风险、更好服务实体经济等方面发挥重要作用。

我想强调的是，票据交易平台是全国统一的，不是区域分割的，说的更明确一点，首先它是全国的，不是区域的；其次，它是统一的，不是割裂的。未经国务院和金融管理部门批准设立的票据交易平台，违背国务院2011年38号文件的精神。

上海票据交易所要牢固树立大局意识、服务意识和风险防范意识，提高规范化、市场化、专业化水平，增强票据市场服务实体经济的能力。要按照《公司法》的要求和现代企业制度的标准，建立和完善公司治理结构，加强人才队伍建设，不断提高服务水平，更好地满足市场需求。各参与机构要加强内部制度建设和统筹协调，做好业务操作流程的对接，部署好票据交易所业务系统的上线运行。

各位来宾，近代中国的第一家专业化的票据机构——上海票据交换所，就是1933年在上海成立的。80多年后的今天，上海票据交易所的成立必将为中国金融市场的改革发展增添新的动力，为上海国际金融中心建设扬帆助航。希望上海市政府、市场成员、各家股东积极关心和大力支持上海票据交易所的发展，合力推动中国金融市场健康发展！

谢谢大家！

2016年12月8日

中国票据市场的发展与规范

中国人民银行副行长 潘功胜

中国票据市场自上世纪80年代初创建以来，经过30多年的探索与实践，已成为我国金融市场体系的重要组成部分，在服务实体经济、传导货币政策方面发挥着重要作用。随着市场的持续发展，特别是票据的功能作用从传统的支付结算工具演化为融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。当前及未来一段时期，票据市场作为有效连接货币市场和实体经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用，应坚持问题导向和目标导向，加强顶层设计和统筹安排，推动票据市场真正成为规范、统一的货币市场的组成部分，更好地服务我国经济金融的改革发展。

一、票据市场在经济金融中的重要性日益凸显

票据市场规模持续增长，已成为金融市场体系的重要组成部分。2016年9月末，全国未到期商业汇票余额9.5万亿元，是同期公司信用类债券市场余额的55%，占社会融资规模的比例为6.3%。2016年前9个月，累计签发商业汇票13.6万亿元，是同期公司信用类债券发行量的2倍；票据累计贴现金额70.2万亿元，与债券回购、同业拆借共同构成货币市场的重要组成部分。同时，票据的交易和投资功能愈益显现。票据交易量的增长率大大高于同期票据签发量的增长率；票据资产已经成为金融机构重要的资产配置类别，通过票据资产打包、质押等方式进行的票据业务创新也日益增多。

票据市场在金融支持实体经济发展、尤其是中小企业融资方面发挥着重要作用。票据不仅为企业提供了便捷的支付结算工具，而且对于拓宽中小企业的融资渠道，降低财务费用，解决融资难、融资贵问题发挥了重要作用。2016年9月末，票据融资余额比年初增加1.14万亿元，占各项贷款的比重为5.5%。从企业结构来看，我国的银行承兑汇票中大约有三分之二为中小企业所签发。

票据市场是货币政策实施和传导的重要平台，有力地支持宏观调控。再贴现是货币政策的重要工具之一，中央银行可以通过对再贴现利率的引导影响市场利率水平，推动利率市场化改革；还可以通过对不同种类再贴现票据的选择，引导信贷资金在不同产业、不同行业的投向，有效促进信贷资源优化配置，促进供给侧结构性改革。此外，中央银行还可以在票据市场进行公开市场操作调节金融体系的流动性。因此，一个有深度的票据市场不仅可以为货币政策操作提供重要的价格信号，也是货币政策操作和有效传导的重要环节。

二、票据市场存在的主要问题及原因分析

过去几十年来，票据市场一直呈自然发展状态。随着市场的发展壮大，特别是票据的功能作用从传统的支付结算工具演化为融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。特别是近年来，票据市场出现了一些风险事件，显示票据市场存在透明度低、市场割裂等问题。产生上述问题主要有以下几方面原因：

第一，部分金融机构的公司治理和内控制度存在缺陷。我国票据业务以纸质票据、线下交易为主，电子化水平较低，流转环节较多，操作风险本身较大。如果金融机构内部控制不严，经营理念和绩效评价存在偏差，未能建立票据相关的岗位制衡、部门制衡机制并严格遵守操作规范，很容易给不法分子可乘之机。同时，由于票据业务兼具资金业务和资产业务性质，部分金融机构为追求盈利，大量承揽业务，但又受信贷规模和资本管理限制，往往利用一些中小金融机构的管理漏洞，创设通道隐匿票据资产、规避信贷规模及资本管理，其交易链条较长、交易结构复杂，链条中的任何一环出现漏洞，则容易产生风险。 

第二，票据市场基础设施建设滞后，导致市场割裂、透明度低。票据市场尚未形成全国统一的票据交易平台。市场“硬件”条件落后造成票据市场在不同地区、不同机构间割裂、透明度低，市场参与者无法充分有效对接需求，交易成本高，信息严重不对称。票据市场的割裂导致无法形成有效的市场利率，既影响资源配置，也不利于货币政策的传导。加上票据流转和资金划付脱节，很容易产生挪用票据或挪用资金的风险。同时，由于缺乏全国统一的票据交易平台，监管部门无法及时准确地掌握真实、完整的市场数据进行监测分析。 

第三，票据中介业务亟待规范。在票据市场信息不透明的情况下，票据中介通过信息搜集、信息交互等手段为交易双方进行信息撮合，促进票据交易达成，对改善市场信息不对称、促进价格发现、活跃市场交易、提高市场效率发挥了一定的积极作用。但当前的票据中介市场呈现地下经营的民间中介与地方相关部门批准或工商登记注册的中介并存的局面，资质良莠不齐。受利益驱使，部分票据中介经营不规范，扰乱了市场秩序，增加了风险隐患。如通过虚假包装使得一些无真实贸易背景的“光票”流入银行体系、牵线搭桥辅助部分银行实施监管套利，规避信贷规模控制，甚至通过“清单交易”内外勾结套取银行资金等。

第四，票据市场法律法规制度体系滞后于市场发展。随着票据融资工具属性的增强，依托票据进行的融资类业务也开始活跃。但我国票据相关制度体系主要围绕其支付结算功能设计，票据融资和交易性管理制度缺失，票据市场准入、交易、清算、结算等行为缺乏统一的标准和规范。部分金融机构在票据交易中，违规“代持”、“代售”、采取“清单”交易等，不仅隐藏操作风险较大，而且一旦出现风险，交易双方的权利义务缺乏充分保护。

三、加强顶层设计，推动票据市场规范健康发展

当前及未来一段时期，中国经济发展进入新常态，面临经济发展方式转变、经济结构调整升级、市场化改革深入推进、货币政策从直接调控到间接调控的转变。完成这些任务，需要进一步深化改革，完善金融市场体系，提高资源配置效率。票据市场作为有效连接货币市场和实体经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用。鉴于此，应坚持问题导向和目标导向，针对潜在问题和制度障碍，注重顶层设计和统筹安排，使票据市场真正成为规范、统一的货币市场的组成部分，更好地服务我国经济金融的改革发展。

一是加强票据市场基础设施建设，推动建立全国统一的票据交易平台，提升票据业务电子化水平和透明度。国内外经验均表明，完善的金融基础设施既是现代金融市场正常运行的基础，又在金融稳定、政策传导、金融安全方面发挥着重要作用，是保障金融市场安全高效运行的关键。借鉴这些经验，为推动票据市场成为规范、统一的货币市场的组成部分，加快推进全国统一的票据交易平台建设，对所有纸质票据和电子票据进行统一登记、托管、报价、交易、清算、托收，对各项交易行为进行实时监控，提高市场透明度和票据流转效率。同时，以票据交易平台建设为契机，加快推动票据业务电子化。建立一整套包含票据全生命周期的现代票据交易制度，全面革新票据市场基础制度。通过一系列的机制设计增强票据信用，消除信息不对称，有效降低票据业务各环节中潜在的操作风险、道德风险、信用风险，降低票据市场整体风险。

二是加强票据市场制度建设。在对市场发展实践深入研究的基础上，充分考虑票据市场的特点，结合全国统一的票据交易平台建设，对现行制度安排进行梳理和调整，进一步完善相关规则，消除制度性扭曲。明确纸质票据电子化后的法律关系以及票据权属电子登记、电子背书的有效性等，为票据业务电子化提供法律基础。针对票据融资工具属性日益增强的实际情况，补充融资性业务规范的缺失，有针对性地明确票据转贴现、票据回购等交易规则，对票据的保管、交割、合同标准、双方权利义务关系等作出明确规范。建立完善票据中介业务管理制度，加强市场监管，维护票据市场秩序。

三是推动票据市场有序创新。随着票据市场体系不断完善，进一步推动票据创新业务规范化和票据市场参与主体多元化。发展适应现代企业资金融通与管理和监管要求的票据创新产品，规范有序发展票据投资业务、票据资产证券化业务、票据资管业务等创新业务。顺应票据市场成为货币市场组成部分以及票据业务跨市场、跨区域的发展趋势，引进更加多元化的票据市场参与主体，推动非银行金融机构以及金融产品等符合条件的机构投资者依法合规参与票据市场。

四是全面落实和优化票据监管规定，强化金融机构内控管理和同业业务管理。金融机构要加强风险意识和依法合规经营的理念，加强业务管理体系和风险管理体系，严格按照法律法规开展业务，有效防控操作风险和道德风险。监管部门应加大执法检查力度，督促金融机构加大对票据业务合规性的检查和处罚力度，严肃处理金融机构与中介违规合作开展业务等行为，维护票据市场秩序。

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