15号文下的城投类资产 跌入谷底&向阳而生？

近日，银保监会出台了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文，以下简称“15号文”），要求银行保险机构要打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务。

15号文出台背景：2020年中国财政政策执行情况报告显示，2020年赤字率为3.6％（超出警戒线3％），赤字规模达到3.76万亿元。2021年赤字率调整为3.2％，今年我国赤字规模为3.57万亿元。

同时，地方政府隐性债务规模也在不断增长。根据IMF测算，2019年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元，几乎是当年显性债务（21.31万亿元）的两倍，当年的地方政府负债率累计达247％。

               图表为：2016-2021中国财政赤字规模（数据来源：财政部）

宏观债务率、财政赤字率、地方政府负债率等都显示出“15号文”出台的必要性，为防范金融风险，建立严格问责机制等方面，起到了防范于未然的核心作用。

“15”号文核心重点突出防范城投债务风险

“15”号文中重点提及不得以任何形式新增地方政府隐性债务，并且要持续做好常态化金融风险防范化解工作，进一步规范银行保险机构、地方政府相关融资业务，牢牢守住不发生系统性风险底线，各银行保险机构要严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门。

以上内容剑指城投类资产，在此前城投类资产的核心命脉在于与地方财政之间的关联度，而且大量城投的债务也被纳入政府隐性债务的范畴，所以城投类的债务都与地方债务划上了等号。但“15”号文的发布，代表了城投债务的梦碎，因为重申了城投债务并不直接等于政府债务，仍属于企业债务，之后也不会再有政府为城投债务的兜底。可以说城投债务的美梦因“15”号文而彻底被叫醒，政府为其兜底的行为已成往事。

细分管控举措 进一步划清与城投债务的界线

“15”号文中还提到对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。在严格依法合规解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。

这些举措进一步说明要控制地方政府隐性债务率的增长，限制融资无疑是削弱了城投类资产与地方政府之间的联系，进一步划清两者之间的关联，这也意味着城投债务新节点的到来，以后新增的任何城投融资行为，都属于企业自身的行为，与地方政府、财政都不再有任何关联，而在此之前形成的债务按照性质不同，划分类别去处理。也表明城投类资产之后产生的新债务，完全需要自行承担，不在与地方政府之间存在瓜葛，相互之间划清了界线。

加强监管体系 重塑城投市场新格局

“15”号文中也强调了建立地方政府债务风险监测体系。各银保监局要加强与地方政府和财政部门的沟通协作和信息共享，在地方政府隐性债务风险化解、融资平台公司共享比对等方面加大合作力度，形成监管合力。

形成共同的监管合力，为的是重塑城投市场，“15”号文的发布并不是一个“一刀切”做法，而是清查无序融资与资金空转，对必要的项目还是抱有鼓励支持的态度。建立监管体系也是为了改变城投市场的格局，不断对其深化改革，在监管体系下城投才能健康有序的发展。重新配置城投市场，才能让城投在未来的发展中保持良好的持续性。

立信研究院也发表了对此的观点：由此可见，“15号文”尤其强调防范风险，考虑了政策实际执行层面的诸多细节，仍在一定程度上留出了回旋空间。从根本上来说，如今的新政并不是要“终结城投”，而是改变了城投市场格局，沿着宏观的大方向进行深化改革，重新进行市场资源的配置。城投的可持续发展与健康运转，才是城投债发展的根本。

对于这份文件，银保监会此次独立发文，旨在防范地方政府债务风险向金融体系传导；而一个有力、有序的金融闸门，有助于完善银行保险机构的内部控制、明细责权划分，并规范城投平台的公司治理及投融资行为，长期来看对总体市场的健康发展呈正面影响，对此不应过度悲观。

“15”号文并不是让城投类资产跌入谷底，而是希望城投不断改革创新，不再单纯依靠地方财政来保护兜底，向阳而生、持续健康的运转才是城投未来的发展方向。