审计披露地方滥用招商引资税费问题，税收洼地和违规返税等已成国家整治重点！

地方招商引资是带动经济社会发展的重要一招，在构建公平竞争的全国统一大市场背景下，招商引资不规范税费优惠政策等行为也成为审计关注焦点。

审计披露招商引资税费问题，国务院出手近期，一些省份陆续公开了2023年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告（下称“审计报告”），在肯定地方招商引资积极作用的同时，也指出存在的一些问题，其中就包括违规给予土地出让、财政奖补、与税收挂钩的财政返还等优惠政策。

湖南审计报告称，3个市本级9个县违规出台土地出让、财政奖补等优惠政策，通过向民营企业垫资或变相返还等方式给予招商优惠，其中向未达履约条件的企业提前兑现奖补资金2.87亿元。

云南审计报告指出，1个市、1个县和2个高新区管委会违规自定政策给予企业与税收挂钩的财政性奖励，兑付资金2.77亿元。

近日，福州市审计局在开展重点产业项目攻坚情况专项审计调查中，重点关注招商引资项目落地投产运营情况。审计组通过实地走访签约落地项目中试运行企业，了解属地招商引资政策宣传、项目周边基础设施和公用配套设施建设、是否采取措施依法依规为企业投资经营提供便捷的行政审批服务等方面情况，推动招商引资政策落地落实。图为审计人员查看招商引资项目企业试运行生产线现场。

为了吸引企业入驻，一些地方违规给予税费减免、财政奖补、财政返还等优惠政策，形成恶性的引资竞争，破坏公平竞争全国统一大市场。

为此，不久前国务院发布实施的《公平竞争审查条例》，为促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，要求起草单位起草的政策措施不得含有给予特定经营者税收优惠；选择性、差异化的财政奖励或者补贴；行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠。

返还土地出让金、税收是地方政府为企业开出的常见优惠政策，但是都被《公平竞争审查条例》列为禁止实施的范畴。因此，《公平竞争审查条例》的实施被视为招商引资的一道分水岭，过去常用的优惠政策被禁止，地方政府需要找到新的招商引资“抓手”。

粤开证券首席经济学家罗志恒在接受第一财经媒体采访时表示：“这对清理税费优惠和禁止地方滥用税费优惠招商引资将产生深远影响，将促使各地全面清理违规的税费优惠政策，减少企业间的不公平竞争，促进形成全国统一的市场环境，推动经济高质量发展；另外，还将增加政策透明度，便于企业和社会监督。”

“史上最严”规范

事实上，近年来从中央部委到部分地方，已经加快清理地方滥用税费等优惠政策招商引资。

2023年12月26日，审计署审计长侯凯受国务院委托，向十四届全国人大常委会第七次会议作了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。报告指出，针对违规返还财政收入问题，55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠，规范招商引资行为。

今年以来，针对地方政府滥用税费优惠政策进行招商引资的行为，国家持续推进规范治理工作。

2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开，会议提出了六方面审计工作，其中第二项工作内容包括：深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象，提出有针对性、操作性的建议，开展税收征管审计，盯紧看好宝贵的财政资金。这被认为是新一轮清理税收优惠政策的行动。

1月24-25日，全国税务工作会议在北京召开，会议要求“严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题，严格抓好税费政策统一规范执行，严禁税务部门和税务干部参与配合违规招商引资，发现问题坚决严肃查处，切实推进全国统一大市场建设”。

今年6月底，审计署报告建议，加快全国统一大市场建设，制定全国统一大市场建设标准指引，对地方保护、市场分割、招商引资不当竞争等突出问题开展专项治理。税务总局在年初部署今年重点工作时强调，严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题。

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。

近日提交十四届全国人大常委会第十一次会议审议的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》在部署下半年财政重点工作时称，支持全国统一大市场建设，在财政补助、税费优惠、政府采购等方面对各类经营主体一视同仁、平等对待，推动降低实体经济融资成本和物流成本，持续激发企业活力。

上述一些列相关政策举措的出台，将促使地方政府在招商引资策略上进行重大调整。过去那种单纯依靠税收优惠和奖补来吸引投资的方式将逐渐退出历史舞台，地方政府将不得不寻找新的、更加可持续的招商引资策略。

其实，对于规范包括税收优惠政策在内的招商引资行为，央地之间已经经过多轮博弈，上一轮密集清理发生在2014年—2015年。2014年12月，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，即“国发62号文”对外发布。“国发62号文”的指向非常明确，即全面规范税收等优惠政策，要求"违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行"，但是地方政府招商引资时承诺给予优惠政策，如果仅凭一纸通知改变政策，地方政府信用将受到影响，因此在执行时遇到较大阻力。

最后，央地博弈的结果是2015年5月发布的“国发25号文”提出，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。

同时，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。这也意味着上一轮清理并未“一刀切”，而是设置“缓冲区”。但是“缓冲区”的存在，让一些地方政府此后给予企业税收优惠政策时有过之无不及，例如有地方政府与企业签订的税收返还协议长达8年，甚至更长时间。

对于一些产能已经过剩的行业的企业，盈利甚至建立在政府补贴基础上。8年，一些产业可能已经迭代，补贴会帮助一些本应被淘汰的企业苟延残喘。而当前这一轮规范招商引资行为的背景，是国务院办公厅下发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》，以及于8月1日开始施行的《公平竞争审查条例》。

公开信息显示，7月以来，已有各级政府学习《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》的消息，并做出“严守制度和政策红线”“严守招商引资红线底线”等表述。在业内人士看来，当前正在对地方政府招商引资行为进行“史上最严”的规范。

审计揭地方滥用招商引资优惠

近年来，也有不少省份已经发文要求，地方逐步清理不当干预市场、与税费收入挂钩的补贴或返还政策等。

除了一些地方滥用招商引资税费等优惠政策外，一些地方招商引资项目谋划不扎实，项目落地率和投产质效低，相关政策没落地，也是普遍存在的一个问题。

河北审计报告称，2县2020年以来招商引资签约项目68个，有30个项目尚未开工或已停工；某市9个省级以上开发区整体土地利用率50.07%，近三年投产的46个项目均未达到省级开发区新建工业项目亩均税收不低于20万元的标准。

辽宁审计报告指出，招商引资保障和项目推进不到位。19个开发区招商引资制度、基础设施配套等保障措施未落实；21个开发区660个项目推进迟缓。

浙江审计报告指出，招商引资项目缺乏有效监管，未达预期绩效。8个县存在招商引资项目履约监管不到位、引进项目未落地，以及项目绩效不佳等问题。

甘肃审计报告称，重点审计了15个省直部门、86个县、66个省级开发区推动产业培育发展、科技创新、招商引资等政策落实情况。发现招商引资项目未开展准入评估，惠企奖补资金未落实。

对于审计发现的这些问题，各地加快整改。

比如，甘肃审计报告称，相关单位坚持边审边改、立行立改。其中，11个县建立招商引资项目前期评估审查准入机制。兑现各类惠企扶持奖补资金824.96万元。

近年来司法披露的"税收洼地"和"违规返税"案件

（一）某再生资源企业取得财政返还开票被定性虚开

安徽省蚌埠市中级人民法院（2020）皖03刑终272号刑事判决书披露：2016年11月25日，葛洲坝环嘉大连公司与怀远县人民政府签订《项目协议书》，约定成立葛洲坝环嘉蚌埠分公司，落户怀远，经营废旧物资回收。同时约定：葛洲坝环嘉蚌埠分公司年纳所得税1000万元以上的，怀远县人民政府给予其增值税实际纳税金额48%、附加税费100%的返还。葛洲坝环嘉蚌埠分公司依托该政策向下游企业开具增值税专用发票。2020年9月2日，安徽省蚌埠市中级人民法院判决葛洲坝环嘉蚌埠分公司犯虚开增值税专用发票罪，判处罚金50万元；相关两名直接责任人员犯虚开增值税专用发票罪，均判处有期徒刑十一年。

（二）某政府允诺给予税收奖励违法

最高人民法院（2020）最高法行申9021号行政裁定书披露：襄阳市政府曾作出相关会议纪要，明确对在襄阳市当地减持限售股并缴纳税款的个人投资者，按实际缴纳个人所得税的39.5%给予税收奖励。任东梅在当地减持所持有的上市公司限售股并要求兑付奖励，政府已支付了493万元，尚欠1221万元。任东梅起诉湖北省襄阳市人民政府，要求兑付剩余奖励。本案中，一二审法院均不予支持诉讼请求。2020年8月31日，任东梅认定襄阳市政府作出的行政允诺违法，裁定驳回任东梅再审申请。

（三）某财政干部违规发放税收奖励被追究刑责

新乡市红旗区人民法院作出（2019）豫0702刑初592号刑事判决书披露：2012年6月11日，延津县人民政府作出纳税奖励通知，对在延津县纳税的贸易类企业，由同级财政按其所缴纳税收地方留成部分的40%-50%予以奖励。2012年6月至2016年8月，被告人伍国利在担任延津县司寨乡财政所副所长、所长期间，超范围、超比例发放奖励资金390万元。2016年7月4日，延津县财政局下发了《关于严禁返点引税的通知》，伍国利在接到通知后继续发放税收奖励资金70万元。2019年12月19日，新乡市红旗区人民法院判决被告人伍国利构成滥用职权罪，免予刑事处罚。

来源：第一财经、新闻周刊等，万联网综合

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