央行最新部署，揭开金融科技监管的神秘面纱

编者按：近日，人民银行金融科技委员会召开会议，强调2022年应深化运用金融科技创新监管工具，强化数字化监管能力建设。金融科技监管的现状如何？其未来又会朝着何种趋势发展？中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院副院长马勇在著作《金融监管学》中给出了相关解读，以下为部分内容摘录：

金融部门与科技部门深度交互显著提高了宏观经济中的系统性风险。为防范系统性金融风险，监管当局需要加强宏观审慎调控。

金融科技监管的现状

监管科技的兴起

金融科技的迅猛发展成为现代金融体系中的新兴元素，一方面塑造着新的金融业态，另一方面也给金融监管带来了严峻挑战。金融科技的跨界性、技术性以及复杂性等特征使其明显区别于传统的金融活动，因而不能简单地将传统的金融监管方式直接“套用”在金融科技的监管上。如何在平衡金融稳定与效率、保护消费者合法权益、维持市场公平竞争环境等监管目标不变的情况下，实现对金融科技的审慎而具有包容性的监管，是目前监管当局所面临的主要问题。在此背景下，金融监管当局开始求助于监管科技，用科技来解决科技带来的问题，这种“以子之矛攻子之盾”的做法被认为是针对金融科技的有效监管方式。

所谓监管科技（Regulatory Technology，RegTech），本质上是科技与金融监管相融合的产物，最早出现在英国。根据英国金融行为监管局（FCA）的定义，监管科技是金融科技企业为金融机构提供的自动化解决方案，旨在通过新技术的应用有效解决金融机构监管合规和降低合规成本等问题。根据上述定义，不难看出，早期的监管科技实际上是金融机构为了开展自动化合规审查和降低合规成本而引入的一种应用技术产品。不过，当越来越多的金融机构都开始使用监管科技手段时，金融监管当局也不得不开始使用相应的科技手段进行监管，否则就会出现与金融机构之间的“技术不对称”以及监管套利等有损监管效果的现象。因此，监管科技的内涵既包括金融机构利用监管科技提高自身的合规经营和风险管理能力，满足监管和业务发展的需要，也包括监管部门利用新技术来增强监管能力和效率。

特别是2008年国际金融危机之后，全球金融监管整体趋严，合规成本大幅提升，这在很大程度上催化了监管科技的创新和飞速发展。监管科技能够利用大数据、云计算等新兴数字技术，帮助金融机构核查其是否符合反洗钱等监管政策、遵守相关监管制度，避免因违反监管合规要求而带来的巨额罚款。同时，金融科技的快速发展也导致金融风险日益复杂化，不同业务之间相互关联、渗透，跨行业、跨市场风险不断提升。为适应金融市场的新变化，促进金融行业健康发展，监管部门也开始越来越主动地进行各种监管科技工具的研发和创新，以更好地适应新兴金融科技业态条件下的金融监管需求。

总体来看，监管科技实际上是金融科技的一个分支，其目标主要聚焦于研发各种能够更加有效满足监管要求的工具，但由于二者发展的内在动因不同，监管科技与金融科技又存在一定的差异：金融科技的发展主要由信息技术公司和金融创新公司推动，是市场机制下“自下而上”的自发生长，而监管科技则是在监管当局回应金融机构需求的过程中“自上而下”地得到发展的。从诞生背景看，由于监管科技本来就是对金融科技跨界性、技术性和复杂性等特征的直接回应，目标是为各种金融科技业务提供“量身定制”式的监管工具设计，因此，监管科技的引入无疑会在提高金融科技监管的针对性和有效性、降低监管成本和推动监管合作等方面发挥积极作用，从而使持续有效的金融科技监管成为可能。

金融科技监管的国际现状

对于金融科技带来的监管挑战，国际金融监管组织和各国金融监管当局积极回应，从不同角度研究了金融科技的演进方式、风险环节以及对金融体系和监管的影响，并在此基础上探索出了各种改进金融科技监管的方式。在国际组织层面，金融稳定理事会（FSB）重点关注金融科技对金融稳定的潜在影响，成立了金融创新网络工作小组，主要负责与金融科技相关的研究工作；巴塞尔银行监管委员会（BCBS）成立了金融科技工作小组，重点关注金融科技对银行业的市场地位、经营模式和系统性风险的影响以及对银行业监管的挑战；支付与市场基础设施委员会（CPMI）关注金融科技给传统支付方式与支付体系等金融基础设施带来的影响，以及给支付清算领域所带来的潜在风险；国际证监会组织（IOSCO）主要关注金融科技对资本市场的影响，特别是众筹融资业务的风险问题；国际保险监管协会（IAIS）主要关注金融科技对保险业和保险监管的影响，特别是对保险业信息科技风险的影响。

在单个国家层面，不少国家已经在金融科技监管领域进行了积极探索，并形成了以欧陆和英美为代表的两种不同的监管逻辑。这种监管逻辑的差异主要源自大陆法系与英美法系对“金融监管权是否由行政赋权”的不同回答。以德日和欧盟成员国为代表的大陆法系观点认为，金融监管权脱胎于行政权，监管当局与金融科技企业之间是“命令与服从”的关系，因而强调对企业行为的合法性监管，这是一种典型的规则型监管理念。相反，英美法系认为金融监管权脱胎于市场自律，因而更加关注金融风险的防范与化解，并将金融科技监管的对象界定为“金融风险”而非企业行为，这是一种典型的原则型监管理念。根据这一理念，监管当局与金融科技企业之间不再是“命令与服从”的对立关系，而是以防范金融风险为共同目标的协作关系，持这种监管理念和原则的国家包括美国、英国、澳大利亚、新加坡等。

在行政特别权理论的影响下，德国的金融监管自始至终显示出高度的公权力属性。面对具有诸多优势和便利的金融科技，德国的金融监管机构——联邦金融监管局（BaFin）明确表示不会为金融科技开辟“绿色通道”，而是将其纳入传统的金融监管范畴，进行一致的审慎监管。德国监管当局对金融科技采取的是功能性监管，发达的监管科技有利于监管当局厘清金融科技的基本形态，从而将金融科技按其业务实质分别纳入对应的功能性监管框架。同时，为适应日新月异的金融科技发展态势，德国监管当局不断修改和完善相关法律，填补金融科技领域的空白，并定期组织宣传活动向市场主体普及金融科技监管知识，加强全社会对金融科技的共同监管。德国相对严格的金融科技监管虽然在一定程度上限制了金融科技的迅速发展，但也有效降低了系统性风险，起到了稳定金融体系的作用。

在以金融风险控制为导向的英美监管体系中，监管当局对金融科技采取的是适度性、包容性和鼓励性的监管，以期实现金融科技发展与金融风险管理之间的平衡。此前，美国货币监理署（OCC）在《支持联邦银行系统负责任的创新》白皮书中明确提出，支持银行与非银行机构有责任的合作与创新。美国金融消费者权益保护局（CFPB）也在《CFPB创新细则》中声明，要为金融科技的发展营造相对宽松的监管环境，在法律没有明确禁止的条件下，只要是有助于提高消费者体验的创新金融产品，一律适用“无异议函政策”（Policy on No-Action Letters）。此外，美国还利用自身的科技与资本优势大力发展监管科技，并不断对法律法规做出相应的调整和完善，以避免出现监管真空或监管滞后的现象。

在金融科技与监管科技方面，英国处于相对领先的位置，于2013年4月成立的金融行为监管局（FCA）致力于维持金融市场秩序、保护消费者合法权益以及促进有管控的金融创新。在监管实践中，英国一方面实施“项目革新”计划，帮助金融科技企业理解监管规则，降低合规成本；另一方面创造性地启动“监管沙盒”机制，在保护消费者权益的前提下，为金融科技企业提供“缩小版”的市场环境与“宽松版”的监管环境，缩短从研发到进入市场的时间，提高金融服务的效率。英国“监管沙盒”机制在金融科技监管中显示出了一定的优势，并逐渐受到世界各国监管者的青睐，目前澳大利亚、新加坡、中国等国也在积极探索建立自身的“监管沙盒”模式。表1-2概要性地展示了部分国家在金融科技监管方面的政策措施。

表1-2 部分国家金融科技监管的政策与措施

资料来源：徐晓莉和杜青雨（2019），我国金融科技监管体系研究：来自国外的启示，《新金融》第6期。

金融科技监管的主要模式

在金融科技飞速发展的时代背景下，监管科技被认为是支持金融科技监管的基础设施。从各国的监管实践来看，监管当局除了大力发展监管科技之外，还探索建立了多种具体的监管模式，以更好地满足本国金融科技监管的实际需要。

（一）“监管沙盒”模式

监管沙盒（Regulatory Sandbox）是监管当局提供的一个安全空间，在保障消费者的合法权益不受到侵害的前提下，金融科技企业可以在这个空间内自由地对其金融创新产品、服务以及业务模式进行测试，而不受到现有监管规则的约束。监管沙盒模式体现了包容性的监管理念，允许监管“容错”和企业“试错”，实现了金融科技企业与监管当局之间的良性互动，在风险可控的情况下促进了金融创新。这种模式的优越性主要体现在：一是可以增进金融科技企业对监管规则的了解与适应，从而降低合规成本，缩短创新产品与服务进入市场的时间；二是可以增强监管当局对金融科技发展现状及未来趋势的理解，提高监管的主动性和前瞻性；三是可以降低消费者的金融消费风险，保护消费者的合法权益。

监管沙盒的具体运作可以分为三个阶段：第一步是申请核准阶段，金融科技企业提交企业自身与测试项目的相关材料，由监管当局进行尽职调查与资格审查，一般情况下，那些具有较大的创新突破意义、有助于提升消费者福利的项目更容易通过审核；第二步是测试阶段，即通过审核的企业与监管当局就申测项目商定测试方案，随后按照拟定的方案进入沙盒测试，监管当局对此进行全程监测，并实时提出合规性评价与指导，若测试过程中发现损害消费者利益或者有碍金融稳定的现象，监管当局会立即终止测试；第三步是退出与总结阶段，即企业在测试结束后必须主动退出沙盒，监管当局对申测项目进行评估并反馈，对于正式通过的项目，与测试企业共同商定是否以及在多大范围内推广该项目。

监管沙盒模式由于能较好地平衡金融创新和风险控制，目前已被50多个国家和地区所使用，并进行了本土化调整。纵观世界各国的监管沙盒模式，通常具有以下五个方面的共同特征：一是设立准入门槛，只有满足创新显著真实、促进金融业发展、增加消费者福利、存在沙盒测试必要性的企业才能参与测试；二是测试对所有企业开放，包括满足准入要求的持牌金融机构、非持牌企业以及其他企业（其中持牌金融机构重点关注创新产品进入市场后的合规风险，而非持牌企业则主要了解消费者的市场需求，为申请执照做准备，在满足一定要求后，非持牌机构可获得“有限授权”，在沙盒中测试其创新产品与服务）；三是重视消费者权益保护；四是及时反馈信息并调整规则；五是建立平稳的退出机制，一般包括测试期限结束后的主动退出，以及在企业经营不善或者违反测试条件时的强制退出。

（二）“法链”模式

针对目前金融监管落后于金融科技发展的状况，部分国家主张将金融科技作为监管的手段，发展“区块链+监管”的模式，即“法链”模式（Regchain）。法链模式的主要思想是利用区块链技术所具备的去中心化、开放式、分布式共享、不可篡改、共识信任等特征，将市场参与主体的内在信息外部化，构建一个公开透明、共同治理的监管环境。这种模式能够解决金融科技企业与监管当局以及与金融消费者之间的信息不对称问题，既有利于监管当局减少对金融市场的干预，降低监管成本，也有利于金融消费者保护自身权益，做出理性的投资决策，从而增强金融市场的有效性，使市场能够通过自身的价格形成机制化解金融风险，促进金融稳定。

在监管理念方面，法链模式以效率和公平为首要目标，注重在防范金融风险、鼓励金融科技创新以及保护消费者权益三者之间寻求平衡点。在监管主体方面，法链模式的监管主体更加多元化，除了金融监管当局之外，还纳入了企业自身作为自监管主体，以及广大金融消费者、投资者和社会公众作为第三方监管主体。这主要是因为，区块链技术的应用使得所有企业信息都成为了区块链节点上共享的、不可篡改的公开监管信息，于是每位区块链用户都可对其进行利用和监督。在此模式下，金融监管当局需要减少各种刚性的监管政策和直接干预措施，更多地充当行业协调者和促进者的角色。法链模式是金融科技监管发展到较高水平时的高级监管模式，要求具有较为成熟的区块链技术以及各主体之间实现充分的信息共享。

（三）“创新中心”模式

创新中心（Innovation Hub）是向所有企业开放的集中联络点，旨在建立企业与监管当局之间有效沟通的桥梁，帮助企业理解相关法律法规与监管条例。企业可以向创新中心咨询金融科技产品、服务与业务模式等问题，创新中心将从监管角度为企业提出合规性建议，帮助企业明确所承担的法律责任。创新中心的运作需要秉持“非正式引导”原则，即企业不能依据咨询的内容要求监管当局做出相关政策承诺，这也为监管当局的参与提供了弹性空间。创新中心能够加强监管当局和金融科技企业之间的联系与学习，这种互动既有利于监管当局了解行业趋势，识别新的金融风险，做出相应政策准备，也有助于企业熟悉监管框架与相关法律法规，从而快速地进入市场并实现稳健发展。

创新中心的运作可分为三个阶段：一是企业就金融科技相关问题，通过电讯、邮件或者实际会议等形式向创新中心进行咨询；二是创新中心归集收到的问题，并就问题的迫切性、复杂性等特征进行分类处理，考虑到专业对口因素，创新中心可能会将部分问题转交其他当局进行处理，或者选择与其他当局（包括境外监管当局）合作解决，以提高答复的效率与专业性；三是创新中心对企业进行答复，并根据问题的一般性选择是否公开问询与答复的具体内容，以解决同质性问题，提高工作效率。与其他监管方式相比，创新中心不需要繁琐的程序，也不需要耗费大量监管资源，因而更容易实施且帮扶的企业数量也相对更多。目前，创新中心模式已在英国、澳大利亚、新加坡、中国香港等多个国家和地区施行，并形成了两种不同的组织方式：一种是成立专门的创新中心小组；另一种是“中心辐射”模式，即监管当局只设置一位专职协调员，剩余工作人员则以更加灵活的方式参与创新中心的问询工作。

（四）“创新加速器”模式

创新加速器（Innovation Accelerator）亦被称为创新孵化器，一般由政府出资设立，旨在帮助具备优秀金融创新技术或想法的企业和具有良好市场前景的金融科技创新产品或项目获得政策扶持与资金支持。创新加速器一般有三个参与主体：金融科技企业、监管当局和市场专家团队。在这一模式下，针对金融科技企业提出的项目或想法，监管当局会给出相应的合规建议，并帮助企业了解监管规则，从而缩短获得市场准入许可的时间；市场专家团队则会对企业创新产品的可操作性与合理性进行验证，评估其中蕴含的商机，并讨论产品是否具有改进空间以及如何进行改进。经监管当局与专家团队的共同评议，创新加速器会向合规问题小和市场前景好的金融科技企业或项目提供融资，以尽快解决资金缺口问题和推动金融科技创新更加高效地转化为实际应用。

金融科技监管的发展趋势

从规则监管转向更加包容的原则监管

目前许多国家的监管当局对金融科技采取的是“事先规定+事后处理”监管模式，即事先制定金融科技企业需要遵守的制度与规则，企业必须按照相关规定开展经营活动，一旦发生风险事件，监管当局将叫停带来风险的金融业务，集中找出风险来源并加以解决。然而实践证明，这种响应式的、被动式的静态监管模式在面对日益数字化、智能化、跨界化的金融科技所带来的问题时显得捉襟见肘。因此，金融监管当局需要变革监管理念，由响应式、被动式监管转变为前瞻式、主动式监管，以适应金融科技日新月异的发展态势，加强对未来可能发生的金融风险的预测与防范。

金融科技因具有普惠性、跨界化、去中心化等特点而极具特殊性，需要与传统的金融活动区分开来，因此，强调企业行为适法性与合法性的传统规则监管理念不再适用，一方面，规则监管无法识别跨界金融科技带来的系统性风险，另一方面，过于刚性的规则监管可能会束缚金融科技发展，降低金融服务效率。相比较之下，英美所采取的以“风险监管”为导向的原则监管更有利于金融科技的健康发展，这是因为在以金融风险为监管对象的情形下，监管当局与金融科技企业协同合作的关系能够更加有效地降低金融风险，维护金融市场稳定，此外，在不违背“防范金融风险”这一基本原则的前提下，金融科技的发展具有较大的弹性空间，有利于提高金融服务效率。综上所述，在对金融科技进行监管的过程中，监管当局应改变传统的规则监管理念，转而实施更具包容性的原则监管。

强化风险识别和宏观审慎监管

无法准确识别金融科技的本质是造成金融科技监管效率低下的重要原因，这也为投机分子利用“伪金融科技”进行监管套利提供了便利。因此，未来金融科技监管发展的一个重要方向是强化风险识别，明确监管空白，并设计出具有针对性的监管工具，以更加有效地甄别出金融科技的真伪，从而提高金融监管的效率，在促进金融资源向真正的优势金融科技企业流动的同时，严厉打击借用创新旗号混淆视听、从事非法金融活动的伪金融科技企业，从而真正落实金融消费者权益保护，维护公平公正的市场环境和秩序。

随着金融科技的深入发展，金融科技的跨界化特征愈发凸显，金融部门与科技部门深度交互，金融机构综合化经营趋势愈加明显，各类机构之间的联系网络越来越密集，这一方面促进了金融业的繁荣，另一方面也显著提高了宏观经济中的系统性风险。为防范系统性金融风险，监管当局需要加强宏观审慎调控，对目前尚未纳入监管范畴但对金融稳定具有重大影响的科技企业实施监管。同时，监管方式需要从机构型监管逐渐转向功能型监管，以更好地应对综合经营趋势下的监管需要。此外，金融科技的“长尾效应”在智能化特征的强化下也带来了新的系统性风险，比如智能投顾给规模庞大的长尾客户群所提供的非个性化投资建议可能会加剧市场共振，从而强化负面冲击下的杠杆效应与羊群效应，导致金融危机的自我实现。因此，监管当局还需加强对资金量较小但数量巨大的长尾客户的教育与引导，以减少金融科技智能化背景下同质性行为所带来的市场共振和系统性风险。

应用监管科技和引入协同监管

在实践中，融合新兴技术的金融科技日新月异，表现形式日益复杂化，这使得监管当局必须紧跟金融科技的发展步伐，主动运用监管科技手段，通过建立完备的监管科技系统，实现对金融科技的实时、全面和有效监管。由于监管当局在运用监管科技进行监管的过程中，其限制主要来自于自身处理海量数据的能力，因此，监管当局在发展监管科技的同时，可以考虑以下两种监管模式：一是将金融科技企业的自监管纳入监管体系，加强监管当局与金融科技企业的知识共享与交流，明确金融科技中的主要技术应用、风险环节以及未来发展趋势；二是将对技术的监管外包给第三方监管科技企业，由后者承担日常的技术运营和维护责任，从而加强金融监管的专业性和有效性。

在金融科技飞速发展的背景下，监管当局所承担的监管责任与内容将与日俱增，出于监管长效性与稳定性的考虑，客观上需要引入协同监管机制，以缓解单一监管主体所面临的多目标困境。在这方面，一个有益的借鉴是英国的“双峰”监管模式，即通过设立审慎监管局和行为监管局两个相对独立的监管主体，对审慎监管与行为监管进行明确区分，在加强分工和专业性的同时，更好地维护金融体系的整体稳定和金融消费者的合法权益。在这一模式下，审慎监管当局主要负责制定和实施宏观审慎政策，并对系统重要性金融机构、重要金融基础设施以及金融控股公司进行监管，而行为监管当局则主要立足于微观角度，对金融科技企业的具体经营活动和交易行为进行合规监管。

加强国际合作和促进监管协调

2008年国际金融危机后，为防范系统性金融风险，各国监管者纷纷制定了一系列不同标准的监管法案，而这些法案在不同的市场中通常还有不同的执行规则，这些都显著提高了金融机构特别是跨国金融机构的合规成本与监管成本。因此，通过加强国际合作，建立统一的监管标准和开发一致的合规工具，将有助于降低各国之间的监管差异，进而提高金融监管工作的效率。此外，对于监管者而言，标准化的监管规则与一致性的监管工具也非常有益，不仅能减少监管当局所需要重复处理的数据和信息，还能节省监管当局在不同标准之间进行转换和调整所额外耗费的人力和物力资源。因此，在未来的金融科技监管中，不同国家的监管部门之间需要尽可能加强交流与合作，通过促进监管工具和标准的一致性，降低监管成本，提高监管效率。